新形势下检察机关案管部门在业务信息化工作中的定位与思考
正如案件管理工作不只是案件管理部门的工作一样，业务信息化工作也不只是案件管理部门的业务信息化。进一步加强业务信息化工作是加强检察业务管理的内生需求、现实需求、长期需求。当前检察机关业务信息化工作存在诸如反馈缺失、管理弱化、人才流失等问题。建议在新形势下建立一支跨业务跨条线的业务信息化管理团队并提高团队整体素能，案管部门在业务信息化工作中更是要履行好业务需求统筹、业务数据监管、业务数据治理与分析等“检察数据官”的职能。
【2020年全国检察机关案件管理理论与实务研究】
【关键词】业务信息化 业务数据管理 检察业务管理
【摘 要】正如案件管理工作不只是案件管理部门的工作一样，业务信息化工作也不只是案件管理部门的业务信息化。进一步加强业务信息化工作是加强检察业务管理的内生需求、现实需求、长期需求。当前检察机关业务信息化工作存在诸如反馈缺失、管理弱化、人才流失等问题。建议在新形势下建立一支跨业务跨条线的业务信息化管理团队并提高团队整体素能，案管部门在业务信息化工作中更是要履行好业务需求统筹、业务数据监管、业务数据治理与分析等“检察数据官”的职能。
在新形势下，如何深入贯彻落实习近平总书记关于科技创新和信息化建设的重要指示精神，如何加强检察机关业务信息化建设，改变传统工作方式和管理模式，把司法规范化的“软要求”变成统一规范标准下的“硬制约”，为检察现代化提供坚实保障，是新形势下检察工作的一个重要课题。
一、新形势下检察机关业务信息化工作的定位
习近平总书记指出，“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”。党的十八大以来，我们党对社会主义法治的理论认识和实践探索达到了新的历史高度。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的顶层设计，党的十九大对新时代全面推进依法治国提出了新任务。
近年来，检察机关在全国依法治国的历史进程中因形势任务发展、检察职能调整先后进行了深化司法改革、配合深化国家监察体制改革以及最新的内设机构改革。随着最高检2011年成立案件管理办公室，标志着案件管理工作已经成为检察系统一项重要的综合业务工作，也标志着检察机关案件管理工作迈入了全面展开、大力推进的阶段。
笔者认为：正如案件管理工作不只是案件管理部门的工作一样，业务信息化工作也不只是案件管理部门的业务信息化。案件管理部门“没有自己的特殊利益”，我们应当跳出案管看案管，将包括业务信息化工作在内的所有案管业务纳入到检察业务中统一考虑。
（一）进一步加强业务信息化工作是加强检察业务管理的内生需求
案件管理机制改革，是检察机关促进规范司法的重要举措，而业务信息化则是全面推进案件管理机制改革的重要支撑。案件管理部门“管理、监督、服务、参谋”每一项职责的充分履行，都对业务信息化有着很强的内生需求。
1. 参谋职能对统计分析信息化的内生需求。
法约尔提出，“由于高级管理人员忙于实际管理工作，有必要成立参谋机构来协助工作”，案件管理部门的参谋职能主要体现在检察业务统计及业务态势分析研判工作中。参谋决策就必须要有数据，自检察机关成立之初，就一直在进行数据的统计汇总。1978年检察机关恢复重建以来，分为填录纸质报表、填录计算机报表、填录统计案卡生成报表、信息导入生成报表、系统自动生成报表等五个阶段，每个阶段都代表着业务信息化程度的一次跃升，最显著的特点是成立案件管理部门以来，依托统一业务应用系统的全国部署，打通了生产数据和统计数据通道，实现了手工到集中、自动、高频、多元的数据采集和统计，就是参谋职能内生需求使然。
2. 监督职能对办案信息化的内生需求。
加强内部监督是案件管理的核心价值，监督内容包括程序监督和实体监督，监督方式包括流程监控、质量评查等。案件管理部门成立之初，没有全国版的办案系统，很多地方只能通过手工填写台账等方式介入监督，工作低效且给办案部门带来附加工作量，所以快速部署一套全国统一的办案系统成为案件管理部门成立之初的迫切需求，继而催生了全国检察机关统一业务应用系统的快速上线。有了办案的信息化， 才有监督的智能化。无论是办案、还是监督，都依据的是相同的法律法规，细化到办案系统，都是相同的指标与规则。近年来，案件管理部门一直在推进流程监控系统、质量评查系统的全国部署，一直在探索结合智慧检察工作，与办案部门共同制定和完善“事前提醒、事中监督、事后评查”共用的统一指标库，打造全方位立体的案件监督体系，就是监督职能内生需求使然。
3. 服务职能对信息交互的内生需求。
服务职能包括对内对外等窗口服务，主要包括收送案、辩护与代理等业务。窗口即接口，服务职能的充分履行，一方面对依托统一业务应用系统打通线上线下信息交互有迫切的内生需求，所以各地进行了包括“成小书”智能受案设备、律师自助阅卷设备等的有益探索；一方面对依托统一业务应用系统打通检察专网、检察工作网、互联网有迫切的内生需求，所以无论是政法协同互联、党政数据共享，都留下了案管部门的足迹。
（二）进一步加强业务信息化工作是优化检察业务管理的现实需求
最高检强调了要进一步优化检务管理，促进各项检察职能在稳进中落实、在落实中提升，实现新时代检察工作创新发展，向社会、为人民提供更实更优的法治产品、检察产品。
1. 优化检务管理,科学设置管理指标对加强业务信息化工作有现实需求。
2020年1月最高检印发了《检察机关案件质量主要评价指标》，案件质量主要评价指标分为刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察四大类，共设51组/87项指标。这些管理评价指标需要在统一业务应用系统逐一落实。以“案-件比”指标测算为例，文件提出了“同时段概算法”和“跟踪测算法”均需要进一步加强业务信息化工作。同时段概算法需要在现有的统计子系统采集相应指标，能够在统计子系统中直观显示；跟踪测算法更是要落实“实行案件编号终身制”的要求，科学处理统一受案号和部门受案号，解决诸如未提案未关联案件的关联计算问题，最终实现基于个案的案-件比，通过个案案-件比科学计算包括地域、业务条线、办案部门、办案检察官等维度的案-件比。依托“案件编号终身制”，也同时解决案件导航、案件全景、跨院跨部门案件信息共享等一揽子问题。
2. 优化检务管理，检察工作形成合力对加强业务信息化工作有现实需求。
实践中，四大检察之间、四大检察内部，均存在大量信息交互需求（比如民事诉讼监督部门开展虚假诉讼专项监督工作，需要掌握刑检部门办理的虚假诉讼、伪证等罪名的案件情况）。通过进一步加强业务信息化工作，全面梳理检察机关各业务之间信息流向，可根据业务特点建立不同的业务模型，从而为检察工作形成合力提供支撑。一方面以案件为中心，整合检察机关内部侦查、审查逮捕、审查起诉、提起公诉、刑事执行等诉讼环节信息，建立检察机关内部的案件全景视图，打破部门信息壁垒、上下级院信息壁垒，形成检察工作合力；另一方面以犯罪嫌疑人（被告人、服刑人员）为中心，通过数据共享和碰撞，形成部门间的监管合力（比如：通过梳理刑事检察业务和刑事执行检察业务信息流向，建立案件→犯罪嫌疑人→强制措施执行场所的全国范围内的关联信息，执检部门派驻看守所检察人员可查阅到本看守所在押人员信息及其全国范围内的关联案件）。
3. 优化检务管理，实现管理与被管理的良性互动对加强业务信息化工作有现实需求。
实现管理与被管理的良性互动，从“要我做”到“我要做”。比如选取引导侦查取证率、“不退不延”案件占比率指标对检察官的办案效率进行综合评价，通过对个案核心指标的实时显示和对检察官维度的核心指标实时查询，引导检察官在捕前、（不）捕后积极介入引导侦查取证工作，减少检察机关退回补充侦查、延长审查起诉期限等办案环节，提高办案质量和效率等各种适用方式的落地。
（三）进一步加强业务信息化工作是提升检察业务管理的长期需求
“开工没有回头箭”，业务信息化只有起点，没有终点。信息化不是业务流程的复刻，强调“业务信息化”，即强调要在信息化的过程中，充分发挥信息化的优势，对传统业务进行优化甚至重塑。业务流程重塑具有重要性和敏捷性，并且注重持续改进，从来都没有完成的时候。很多时候，业务流程重塑会面临很多压力，通过沟通、努力释放这些压力的过程，就是业务信息化需求统筹的过程，也是优化提升检察业务管理、提高检察工作效率的过程。
二、新形势下检察机关业务信息化存在的问题
（一）存在业务信息化需求反馈缺失的问题
全国检察机关统一业务应用系统是检察机关的核心业务系统，其生命周期是非常长的，需进行长期演进。目前，在系统完善和需求演进方面，需求反馈链条过长，一线办案人员的需求（无论是合理的、不合理的）无法及时汇聚、分析整理、反馈（干警使用问题）、修正（系统缺陷问题）或研发（新增需求问题）。实践中最明显的感受，在系统上线初期，案管部门能够收到比较多的反馈，系统应用几年后，几乎没有有效反馈。其实并非没有新的业务需求，而是提出的需求没有有效的管理和反馈机制，无法获得积极回应，失去了反馈的动力。
（二）存在业务信息化需求管理弱化的问题
统一业务应用系统研发之初，在最高检精心组织下，全国四级检察院各个业务条线全面参与，采用全脱产、全封闭方式集中攻关，对四级检察机关的业务需求进行论证，总结提炼了检察机关业务管理模型，研发了全国检察机关统一业务应用系统。但统一业务应用系统上线以后的持续演进，不同程度上存在“礼拜攻势”的缺点，通过临时调集部分人员进行一周左右时间进行研讨，解决研发中亟须解决的问题，由于缺乏长期稳定的团队，需求的整体性、延续性、稳定性等都得不到有效保障。
“来而不可失者，时也；蹈而不可失者，机也”。在新的国际国内形势下，检察机关正在进行安全可靠和安全可信工程建设、检察工作网建设和统一业务应用系统2.0研发。在具体工作中，部分业务条线未充分认识到业务信息化过程也是司法规范化过程，制定业务流程规则也就是制定办案规则，条线业务信息化需求管理工作或多或少存在不足（比如内设机构改革背景下思考如何结合本业务特点将案件要素纳入在业务系统，持续推进业务专业化建设和规范化建设）。同时，案件管理部门的业务信息化需求统筹职能也存在弱化风险，统一业务应用系统子系统或周边系统的业务规范不统一的情况时有存在。
（三）存在业务信息化人才流失的问题
如果没有相当的专职、兼职业务信息化工作人员参与统一业务应用系统的研发，要完成这项工作是相对困难的。司法责任制改革后，业务部门兼职从事业务信息化的工作人员特别是员额检察官压力骤增，不愿意继续兼职参与业务信息化工作；内设机构改革后，案管部门也因人员减少疲于应付事务性工作和日常工作，难以设置专门的业务信息化岗位，人数较少的市级院和几乎所有基层院更是没有专门的案件管理部门，业务信息化工作难以保障。
三、新形势下推进检察机关业务信息化工作的路径
（一）业务信息化管理机制：纵横一体与两级管理
“一花独放不是春，百花齐放春满园”。业务信息化绝对不是案件管理部门一家的事情，而是所有业务部门共同的事情。流程即规范，最高检各部门当然对规范本业务条线工作最有发言权。无论是业务流程优化重塑，还是业务态势分析研判，均离不开各个业务部门的共同参与。一个有生命的系统，要有一群有情怀的人参与建设。各个业务条线均应当有核心的业务信息化人才，所有业务信息化人才应该定期培训、交流、沟通，真正做到同频共振、相互促进、深度融合。
1. 建设纵横一体的业务信息化需求管理团队
业务信息化工作需要站在全国层面进行考虑，一方面在最高检机关确定相当规模的覆盖各业务条线的专职或兼职从事业务信息化需求管理的人员，确保最高检各部门都将本业务的业务信息化管理工作像司法规范化一样作为长期战略推进，最高检案管办履行好业务信息化需求统筹职能。另一方面，最高检在省、市、县三级检察机关各主要业务条线遴选一批即懂业务又懂技术，熟悉统一业务应用系统的业务骨干和业务专家，建立一个全国性的业务需求管理团队。这个团队，就是业务与业务之间、业务与信息化之间的重要桥梁，是检察机关业务信息化的中坚力量。
不可否认的是，兼职从事全国范围的业务信息化需求管理工作，与团队成员本单位岗位工作是存在一定冲突的，所以应当结合检察官业绩考核工作，将业务信息化需求管理工作纳入通用指标，完成最高检的业务信息化需求管理工作本身就作为本单位检察官业绩考核的一部分。
2. 建立两级业务信息化需求管理机制
在检察工作网部署业务需求管理系统，建立最高检和省级院两级业务信息化需求管理机制。全国各级检察机关检察人员可通过需求管理系统直接反馈需求，由各省级院对需求进行一个梳理验证，对于提出的问题不需要上报或者属于操作问题的直接给予答复，对于需要上报最高检的问题，按照业务条线报送最高检，从而打通业务、地域和层级限制，确保一线检察人员与开发者保持长期的交流和沟通，让广大检察人员认识到，这是“我们的系统”，因为自己的参与，系统越来越好用。
（二）业务信息化管理能力：问题导向与需求洞察
司法办案所依据的法律法规是一直在修改的，笔者认为，统一业务应用系统是行走着的规则和进化着的法律，不仅规范着案件办理工作，也规范着办理案件的检察官，规范着检察权运行。
- 一是业务需求管理人员应当进一步加强发现问题、解决问题的能力，让法律法规在统一业务应用系统全面落地。法律规则可能会存在一些模糊地带，但软件系统必须明确规则，在某种程度上，具体业务需求甚至起到了“解释”法律规则的实际作用，这就更加要求业务需求管理人员熟悉业务，以问题为导向，发现问题、分析问题、解决问题。
- 二是业务需求管理人员应当进一步加强业务需求洞察能力，让统一业务应用系统应当快速适应法律法规的修改。比如：
- 《刑事诉讼规则》第六条规定，“需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核”涉及检察权运行和统一业务应用系统文书审批流程的改造；
- 《刑事诉讼规则》第三百二十八条规定，“公安机关移送起诉的案件，需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的，人民检察院应当在公安机关移送起诉前协商同级人民法院办理指定管辖有关事宜”涉及统一业务应用系统指定管辖流程的改造；
- 《刑事诉讼规则》第五百九十一条规定，“对于同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，人民检察院认为可能有错误的，应当另行指派检察官或者检察官办案组进行审查”，涉及统一业务应用系统办案团队管理和提请抗诉节点的改造。
- 三是业务需求管理人员应当时刻保持本领恐慌随时更新知识。统一业务应用系统2.0包括流程办案、辅助办案、知识服务、数据应用四大部分，业务需求管理人员除在传统的结合业务的流程办案方面提出需求，还需要时刻保持本领恐慌，随时更新知识，全面了解大数据、人工智能、数据统计、数据挖掘、机器学习、商业智能等相关领域知识，特别是加强数据治理和数据分析的能力。
（三）业务信息化管理目标：数据治理与数据分析
CEO（首席执行官）、CIO（首席信息官）已经耳熟能详，CDO（首席数据官）作为新的角色大家了解的却不多。首席数据官主要负责根据单位业务需求，选择数据库以及数据抽取、转换和分析工具，进行相关的数据挖掘、数据处理和分析，并且根据数据分析的结果战略性的对单位未来的业务发展提供建议，是负责组织范围内的信息治理、管理和开发的高级执行官，具有双重角色：数据治理与数据分析。以上不正是涵盖了案件管理部门的业务信息化需求统筹、案件流程监控、检察业务统计、业务分析研判等岗位的职能么？笔者一直认为这些岗位应当加强沟通、相互融合。在基层院，往往是一人完成以上多项工作，这就正是对相关人员的岗位素能要求。
笔者尝试定义“检察数据官”概念：
- 负责检察机关业务系统需求统筹，持续优化系统；
- 对检察业务数据的获取、处理、使用等方面进行全面监管和应用；
- 开展以业务数据为核心覆盖多源数据的数据治理与数据分析工作。
1. 业务需求统筹
业务信息化管理既要服务办案，也要服务管理。在服务办案方面，发挥好业务信息化需求统筹职能，充分了解一线检察人员的办案需求，让系统成为提高办案效率的工具，是业务信息化工作的当然之义。在服务管理方面，要充分掌握检察长的管理需求，让业务数据真正“活”起来，为领导了解工作、科学决策、指导业务当好“参谋助手”，让系统成为科学辅助决策的利器。
2. 业务数据监管
在数据治理方面要当好“管家”。
- 一是牢固树立“数据意识”，特别是业务部门作为信息源头，要切实担负起数据真实的主体责任，要将数据质量纳入对检察官的业绩考评；
- 二是案管部门要加强监督责任，狠抓业务数据质量，进一步融合推进案件流程监控与业务数据核查的职能，确保业务数据的准确性、完整性、及时性；
- 三是充分利用科技手段创新统计调查模式，将一线办案人员从繁琐的案卡填录工作中解脱出来；
- 四是管理好多源数据、检察业务大数据，让数据形成合力，对内提高办案质量和效率，对外提供更优质的检察产品。
3. 业务数据分析
“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”已然成为共识，在数据分析方面要当好“参谋”。
- 一是夯实数据应用，深挖统一业务应用系统积累的“数据金矿”，帮助解决案件办理和案件管理过程中的具体问题，推动业务规范和业务系统迭代升级，形成数据闭环；
- 二是保证数据安全，履行数据管理职责，结合实践经验，尽快制定实施以统一业务应用系统为核心的检察业务数据管理办法；
- 三是持续深入分析、理解检察机关的KPI指标体系——案件质量主要评价指标，围绕评价指标拓展分析维度；
- 四是充分挖掘业务数据的价值。提高检察业务研判和决策分析的精准性和有效性，做到“数字准、情况明、责任清”，实现基于数据的科学决策，不断推进检察工作全面协调充分发展，更好服务党和国家工作大局。
四、结语
新形势下检察机关案件管理部门应当高度重视信息技术和现代管理理念在检察业务管理工作中的有机融合，在业务信息化工作中加强数据意识，提升洞察能力，履行好业务需求统筹、业务数据监管、业务数据治理与分析等“检察数据官”的职能，以业务标准化、监督智能化、分析可视化、管理一体化为目标，不断总结经验，为优化检察业务管理，推动新时代检察工作创新发展不懈努力。
（作者：徐彬，作者单位：四川省成都市人民检察院）